首个财务造假监管政策落地，六部委联合构建打击体系
首个专门针对财务造假的监管政策落地。7月5日，国务院办公厅转发《关于进一步做好资本市场财务造假综合惩防工作的意见》（下称《意见》），强调从坚决打击和遏制重点领域财务造假、优化证券监管执法机制、加大立体化追责力度、加强部际协调和央地协同、常态化长效化防治等五方面从严打击资本市场财务造假。
首项专门针对金融欺诈的监管政策已经出台。
7月5日，国务院办公厅转发《关于进一步做好资本市场金融欺诈综合治理工作的意见》（以下简称《意见》），强调从坚决打击遏制重点领域金融欺诈、优化证券监管执法机制、加大立体式问责力度、加强部际协调和中央地方协作、常态化长效防控五个方面严厉打击资本市场金融欺诈。
据了解，这是国家首份针对金融欺诈特定领域出台的政策文件，由中国证监会、公安部、财政部、中国人民银行、国家金融监管局、国务院国有资产监督管理委员会六部委联合组建，共同构建打击资本市场金融欺诈综合体系。
新规强调“惩防结合”，坚持“追主犯”与“打共犯”并举，强化对欺诈行为责任人和合作欺诈行为人的问责；同时，通过强化公司治理内部约束、督促中介机构加强业务质量管控、强化各级部门监管责任等措施严防金融欺诈。
严厉打击四大重点领域“打假”
近年来，各监管机构不断加大监管执法力度，一批财务欺诈案件得到及时查处。但财务欺诈手段越来越复杂，查处难度加大，有效打击系统性、隐蔽性、复杂性财务欺诈的任务依然十分艰巨。
《意见》强调，要从欺诈发行、系统性欺诈和协同性欺诈、滥用会计政策、虚假交易等四大重点领域，严厉打击各类财务欺诈行为。
具体来说，一是严厉查处欺诈发行股票债券行为。继续优化完善股票债券发行上市审核注册机制，把好资本市场“入场闸”，加大股票发行现场检查监管力度，重点查处业绩增长异常等情况，严防“带病过闸”。重点查处违约、风险债券发行人，严厉打击欺诈发行、虚假信息披露、挪用募集资金、逃废债务等违法违规行为。
二是严厉打击系统性诈骗和协同性诈骗。密切跟踪系统性、团伙性金融诈骗犯罪的特征和演变趋势，严厉打击伪造变造凭证、利用关联方虚构交易、第三方协作等系统性诈骗犯罪。全面惩治金融诈骗的策划者、组织者、实施者、协作者以及协同诈骗的专业犯罪团伙，坚决破除诈骗“生态”。
三是加大对滥用会计政策舞弊行为的监管力度。加强财务会计监管，加大对滥用会计政策、会计估计进行财务舞弊行为的打击力度。严密关注会计政策、会计估计的执行情况，加大对利用资产减值准备调整利润、利用财务“洗钱”掩盖前期舞弊行为的打击力度。
四是加大对特定领域财务造假的打击力度。依法惩处证券发行人和上市公司通过“空转”、“漏单”等虚假交易手段实施的财务造假行为。严厉打击利用供应链金融、商业保理、票据交易等方式实施的财务造假行为。严厉惩处以完成并购重组业绩承诺、便利大股东攫取巨额分红、满足股权激励行权条件避免退市等为目的的财务造假行为。强化私募创业投资基金管理人的勤勉尽责，加强对基金所投项目财务真实性的尽职调查和投后管理，防范造假行为发生。
加强自律，防范第三方合作诈骗
在上市公司财务造假中，除了公司本身，第三方机构的配合也使得造假行为更加具有隐蔽性，其中，供应商、客户等都有可能与上市公司合作实施造假。
《意见》提出从强化企业内部约束、加大中介机构监督检查力度、加大对重大违法违规行为的处罚力度、防止滥用豁免政策、完善举报奖励机制等方面构建常态化长效防控机制。
在强化上市公司内部约束方面，包括引导证券发行人和上市公司加强内部控制制度建设，突出对舞弊的重点领域和环节的监管和控制；落实独立董事制度改革要求，有效发挥独立董事的监督作用；强化审计委员会的反舞弊职责等。
同时，推动上市公司建立绩效薪酬追偿等内部问责机制，督促董事、高管履职尽责；强化考核约束，将财务造假作为各级国有企业负责人业绩考核扣分项目；加大对“关键少数”的宣传教育力度，将诚信合规意识作为资本市场培训的核心内容。
在强化中介机构“把关”责任方面，推行以上市公司质量、发债人质量为导向的中介机构专业质量评价机制，督促保荐机构、会计师事务所、资产评估机构、律师事务所等中介机构加强专业质量把关。
加强对中介机构的监督检查。中介机构发现涉及证券发行人、上市公司财务欺诈行为的，应当及时向金融证券监管部门报告。中介机构发现欺诈行为主动报告的，依法从轻或者减轻处罚。完善中介机构和从业人员信用记录，督促相关机构和人员勤勉尽责。对有重大违法违规行为的中介机构，依法暂停或者禁止其从事证券服务业务，严格落实吊销营业执照、禁止从业人员进入等制度。
在完善财务信息相关制度方面，完善资本市场会计、审计、评估监管规则，发布重点领域应用案例或实施问答，加强会计准则实施指导。加强财务会计监管制度建设，推进电子凭证会计数据标准应用，提高企业财务会计规范化水平。完善信息披露豁免监管制度，严格执行豁免条件和程序，防止证券发行人和上市公司滥用豁免掩盖欺诈行为。
此外，《意见》还提出加强联合惩戒和社会监督。对存在财务诈骗、资金占用、合作诈骗等严重违法失信主体，将纳入金融领域严重失信主体名单，推送至全国信用信息共享平台，相关信息在“信用中国”网站和国家企业信用信息公示系统公示。依法依规实施联合惩戒，强化失信约束。完善对举报财务诈骗等重大违法违规行为的知情人奖励机制，提高奖励金额，保障“举报人”合法权益。公布典型违法案件查处情况，加大警示宣传力度。
强化线索发现和立体问责
执法层面，《意见》强调要完善线索发现机制，加强各方协调配合，对违法违规行为实行全方位、立体化问责。
包括加强日常监管，多渠道发现财务欺诈线索；加强发行审核、公司监管、中介机构监管等业务条线协同，加强日常监管检查与执法、行政处罚等环节衔接，加强跨境联合调查；对于欺诈发行、违法信息披露、背信弃义等损害上市公司利益的重大证券违法线索，具备条件的及时启动联合情报调查工作。
此外，针对违法违规行为，将从行政、刑事、民事等方面加强立体问责。
行政问责方面，加快出台《上市公司监管条例》，明确第三方合谋造假、挪用资金等违法行为的法律责任。充分运用法律授权，加大对财务造假案件的处罚力度，坚决依法对主要责任人实施市场禁入。优化财务造假行政处罚标准，大幅提高违法成本。对恶意转移财产的，通过向法院提起撤销权诉讼追回相关财产。严格落实重大违法强制退市制度，对存在欺诈发行、严重财务造假行为的公司坚决依法退市，强化对相关机构和个人的责任追究。
刑事追责方面，推动出台关于背信弃义、损害上市公司利益罪的司法解释网站推广平台，加大对组织实施财务诈骗、侵占上市公司财产的控股股东、实际控制人的刑事追责力度，深挖上市公司董事、高管人员挪用资金、职务侵占、背信弃义等损害上市公司利益的违法犯罪线索，对供应商、客户、中介机构、金融机构等第三方人员配合实施财务诈骗，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
民事责任方面，探索建立证券公益诉讼制度，推动简化登记、诉讼、执行程序，完善示范裁判机制，加大证券纠纷特别代表人诉讼制度运用力度，统筹运用先行赔付、辅助诉讼、代位诉讼、行政执法当事人承诺等一系列投资者补偿救济制度机制，进一步提高违法成本。
据了解，证监会下一步将加强对上市公司和第三方机构的监督检查，对符合条件的重大线索和案件一律移送，同时将充分运用“资格处罚”“定额处罚”等法律授权，加大对财务造假案件的处罚力度。
强化各级部门监管责任
这一《意见》还加强部际协调和中央与地方协作，强化各级部门对上市公司、中介机构等第三方的监管责任，全面严格防范财务欺诈。
其中包括加强对国有资产出资人的监督管理。履行国有资产出资人职责的部门和相关企业管理部门要持续加强对所出资企业的监督管理，及时督促相关企业依法依规处理其控制的证券发行人、上市公司财务造假、配合造假行为，严格追责问责，并及时将处理结果反馈金融证券监管机构。督促所出资企业对其持股的证券发行人、上市公司财务报告真实性积极履行股东监督责任。加强执法协作，及时向金融证券监管机构移送涉及其他证券发行人、上市公司财务造假的线索。
同时，金融监管部门将增强协同打击力度。金融监管部门对所属企业、监管企业财务造假、合谋诈骗、协助违规占用担保等行为，将及时处理，并向金融、证券监管部门报告。督促银行等金融机构加强对证券发行人、上市公司等贷款人财务真实性的关注和审核。在集中函证业务基础上，加快推进函证业务数字化处理，鼓励和引导中介机构等主体通过数字化函证业务平台开展函证业务，加大对金融机构函证业务合规情况的监督检查。加强证券执法与金融执法分工协作，避免监管真空和重复监管。加大债券市场统一执法力度，提高执法效率。
此外，要落实地方政府责任。地方各级政府在提供政策支持过程中，要把证券发行人、上市公司财务信息真实性作为扶优限劣的重要依据网站推广平台，依法出具纳税及合规证明文件，为市场监管、税务、能源消费、社保缴费、诉讼仲裁、财产登记等领域相关部门调查取证提供支持。加强与相关部门的工作协同，切实履行金融欺诈风险处置地方责任。
